近来深圳惹来涉黑风波 昆明尝试两年仍在探索

界限如何厘清考验昆明城管外包

深圳

城管外包备受争议

       去年9月，深圳市城管协管员龚波与摊贩发生冲突被刺身亡，其所在的城管外包公司为其申报“革命烈士”称号。不久前，深圳警方调查发现，龚波竟是带有黑社会犯罪性质团伙的骨干，长期借城管之名向管辖区内的商贩收取“保护费”。曾经的“革命烈士”，后来被查出是涉黑团伙的骨干成员，由此，深圳试行多年的“城管服务外包”也被推向了风口浪尖。深圳市“城管外包”制度是否会取消，一时间成为疑问，几天后，深圳传出不会取消城管外包服务的消息，但表示城管部门会从设立准入门槛、服务过程全方位监管、引入第三方评价体系等三方面重新完善服务外包政策的制度。

昆明

城管外包悄然出现

       “城管服务外包”模式2010年也在昆明悄然出现了，五华区城市管理综合行政执法局将南屏步行街的管理权交给一家公司，次年这家公司也发生了员工打伤摊贩的事件。这样的状况与深圳近来被推上风口浪尖的“城管服务外包”是否合理的状况如出一辙。不过直到今天，昆明城管仍然在继续摸索“城管服务外包”的道路，从市容管理外包发展到环卫外包。虽然业内人士大多认为这种外包形式利大于弊，不过对其最终可行性始终还在探索阶段。

“节约开支”而“外包”

      “严格说来，我们公司和城管部门的合作其实并不属于外包的形式。”从2010年开始管理南屏步行街的云南徐勇企业管理有限公司（下称徐勇公司）企业法人徐勇告诉记者，当年和五华区城管部门签订的合作协议内容，仅是公司管理好南屏步行街上的10多个进出口，禁止机动车、非机动车进入，从而使南屏街成为真正意义上的步行街。在这个基础上，进出口处设置的300多个木质隔离花盆上的广告位属于徐勇公司，该公司的经济收益也主要从此而来。不过随着双方合作的深入，城管部门开始把越来越多的管理权交给徐勇公司，包括南屏步行街内占道经营等行为的管理。到现在，徐勇也承认，虽然协议内容并不是典型意义的“外包”行为，但是实际形式上已经和“外包”模式很类似了。而就在徐勇公司承担起这些管理任务之后，在次年就发生了员工打人的事件。

       实际上，城管部门当年就承认与徐勇公司的合作已经是一种“城管服务外包”的形式。在员工打人事件发生后，五华区城市管理综合行政执法局相关人员的答复非常清楚：五华区城市管理综合行政执法局和徐勇公司签订的《协议书》表明，南屏步行街有10多个进出口，五华区政府投资100多万元设置的300多个用于美化并堵住机动车进入步行街的木质隔离花盆已经破烂不堪，为节省政府更换维护经费开支，五华区城管局对市场进行调研后拟定采取市场化运作模式来解决，这个模式就是与徐勇公司合作。而外包的好处也显而易见：“外包可以节约政府在管理城市的投入资金，还能补足城市管理人员的数量，最为重要的是管理公司招聘的人员大多是下岗职工或失业人员，这样的群体在执法过程中比起城管执法人员更能做到人性化，也更能缓和城管与摊贩之间紧张的关系和矛盾。”这位负责人表示，将城市局部区域的管理权交给某家企业的做法，昆明借鉴了上海、重庆、合肥、芜湖等城市对商业步行街的管理模式。这个举措上报后得到认可。当时，五华区范围内就有包括南屏步行街、棕树营、顺城、文庙4个片区的管理区交给了企业。

       五华区城管局市容广告科袁科长告诉记者，2005年南屏步行街管理范围内有30名城管队员，再加上道桥、环卫等四五十名人员，每年要承担的员工工资高达300多万元。而在将以步行街花盆广告作为条件将步行街管理权交给徐勇公司后，这笔费用就节省下来了。而原有城管队员除行使监督徐勇公司管理的情况外，主要承担的是执法任务。现在，徐勇公司自己招聘40多名管理人员，工资和保险等费用全部由徐勇公司承担，每年需支付大约100万元人员工资。

“管理”和“执法”混乱

       之所以“城管服务外包”的问题如此敏感，就是由于城管本身是一支附有执法权力的执法队伍，而将城市管理服务内容外包之后，“管理”和“执法”的界限就会变得模糊，从而导致管理的混乱。深圳近期一直纷争是否应该取消外包制度的焦点也在于执法权力问题。

       目前，徐勇公司管理人员在南屏步行街的职责是在步行街下穿隧道的两端之间，以及北至威远街、南至金碧路的范围内劝导包括流动摊贩、占道经营、散发小广告、乞讨人员、骑车进入步行街等行为，还要对范围内的公共设施进行管理和维护。在每天的管理中，城管执法人员并不时刻伴随。当有需要时，管理人员通过对讲机“招呼”执法人员，执法人员才会出面执法。但每天晚上10点城管执法人员下班后，南屏步行街的管理力量全部依赖徐勇公司管理人员。不难想象，此时身着与城管人员极为类似制服的管理人员在管理步行街时，难免会无意识地出现逾越“管理”权限、乃至踏入“执法”权限的行为。2011年9月，发生在三市街口的摊贩被打事件就是这样发生的。

       这一点，当年事发后徐勇也承认“管理和执法的界限变得有些模糊了。”当年，因为以管理人员身份执法没有人理会，所以没有经过执法局同意，公司为管理人员制作了执法人员工作牌，并行使一些执法行为。对此五华城管相关负责人也表示：“这件事情的发生确实也让我们发现了新问题，比如‘管理’和‘执法’的区别，对此我们会制定相应的措施和细则来细化合作内容。”之后，徐勇公司将管理人员身上的标识改为了“综合管理”。

       对于这个问题，袁科长认为“外包”形式实际上是降低了执法成本，如果没有徐勇公司，单安排人员守住步行街10多个出入口就要大约40个人，按照每人每月1800元工资计算，每月就要72000元工资。而现在执法人员多是以巡逻的方式行使监督管理工作，当公司管理人员遇上需要执法帮助的时候，执法人员才会出面，即便夜间也有24小时值班的机动队员可以到场进行执法，而管理人员一旦遇上治安等问题则可以直接请求公安的协助。不过他认为：“城管服务外包”方式在小范围内进行还是可以的，但是范围大了就不合适了。而且由于城管是有执法权力的队伍，所以在外包过程中必须明确“管理”和“执法”的界限。但是对于如何避免管理人员模糊“管理”与“执法”的界限，他也认为除了加强对管理人员的教育等管理手段，并没有太好的办法。

环卫外包受业内好评

       除了五华区城管市容外包外，昆明目前正在推行另外一种外包模式，即环卫服务外包。也就是将环卫保洁的工作外包给一家专业的清洁公司进行，原来的环卫部门人员则抽离出来行使监督权利。相比起需要涉及执法内容的市容管理外包来说，环卫服务的外包则显得单纯许多，相应地也更容易受到业内人士的肯定。

       2011年，昆明市出台的相关意见已经注定了昆明将学习深圳，建立环卫作业服务市场化运作的管理体制。当中明确昆明的环卫作业要放开市场，变事业运行为社会化经营，实现环境卫生作业市场化。在经开区率先摸索学习“深圳模式”的基础上，各区都要相继将环卫作业“外包”，形成市场化运作模式。日前盘龙区也已经将其辖区范围划分为两个作业标段进行“外包”招投标，目前两家清洁公司已经中标，进入公示阶段。

      “2010年经开区340万平方米范围的环卫保洁工作外包给了昆明洁亚城市环卫有限公司，是昆明第一个尝试环卫外包的辖区，运行到现在效果不错，已经成为其他各区推行环卫外包的示范和借鉴。”作为昆明第一个尝试环卫外包的辖区，经开区城管局副局长王林华对环卫外包模式评价甚高。“以前的环卫模式就好比裁判和运动员是一伙人，球打得好不好，哨吹得公不公平，谁都不好说谁。”业内人士将这样的情况叫做“看情面”，原因就是之前昆明的环卫模式是城市环卫的管理者和打扫者都是一个单位的，双方情面太多，最终导致的就是环卫效果不佳。而现在，环卫工作外包给专业的清洁公司，城管环卫部门的人只管监督，效果不好了，不讲情面，直接踢出局，清洁公司为了能够长期合作也就会兢兢业业保洁，辖区的环境卫生自然就提升了。

重管理更要提高门槛

       环卫外包后效果怎么样？日前记者在经开区内看到了实际的效果。从经开区城管的环卫人员过渡为昆明洁亚城市环卫有限公司员工的李丽的一番话尤其体现了环卫外包后的改变。“工资加了两次，从800元提高到1100元，但是压力也比以前大了，公司管得很严，不达到环卫效果的就要扣钱，所以工人们干活也更认真了。”

       昆明洁亚城市环卫有限公司总经理吕明告诉记者，由于走的是市场化路线，政府有很多可以选择的清洁公司，也按照昆明市的清扫保洁标准对公司制定了严格的扣分标准，当扣分不合格后，这家公司就要退出昆明市场。因此，中标公司都会非常努力地完成环卫保洁的任务，以避免被清退或被其他竞争公司取代。

       由于昆明洁亚城市环卫有限公司属于深圳洁亚公司，所以吕明对于深圳城管服务外包的做法也有所了解。在他看来，“城管服务外包”实际上应该是一种趋势，只不过在外包的过程中必须建立严格的外包制度。首先需要把关的就是引进企业必须要具备一定的品质和实力，也就是外包门槛必须要高。“深圳政府对外包企业的经费结算是一月一次，昆明则是一个季度一次，如果我们是一家实力不强的小公司，可能无法垫付一个季度的经济开销，那么服务质量就会下降。”

       徐勇公司企业法人徐勇也认为，政府应当对外包企业进行直接审核，考察对方是否专业等，并制定好一系列付款政策和管理措施等。在服务外包的过程中，监管有力才能保证外包质量。

本报记者：陈洁

新闻来源：2012/09/02《春城晚报》  A04