深圳拟立法授权城管处罚不文明行为

昆明经验：罚出文明不现实

       近日，深圳市人大召开《深圳经济特区市民文明行为促进条例》立法论证会，《条例》草案明确了城管可以对十项不文明行为给予处罚。《条例》还列举了在公共场所内抽烟，经劝阻无效的给予500元处罚。

       据了解，在昆明不乏类似的对市民不文明行为的处罚条例，但操作起来难度大、效果差。所以至今为止，昆明并未将罚款作为约束市民不文明行为的主要手段。在专家看来，文明是长期累积并相互影响的过程，指望一张罚款单来推进文明的“速成”并不现实。

落地云南

昆明早有不文明处罚条例

       要说规范市民文明行为的条例，昆明早有先例。

       2005年3月25日起施行的《昆明市城市市容和环境卫生管理条例》中也明确包含了对市民不文明行为的处罚依据。当中第二十一条规定：禁止在城市主要道路临街外廊、窗台和阳台外晾晒衣物、吊挂杂物；在临街外廊和阳台堆放的物品，超过护栏高度；随地吐痰、擤鼻涕，便溺，乱扔烟蒂、纸屑、塑料袋、瓜果皮核、食物残渣及各类包装物和废弃物；从屋内、车内向外抛掷废弃物品；在城市道路和公共场所清洗车辆，倾倒车内废弃物；在道路、广场等露天场所和公共垃圾容器内焚烧树叶、垃圾和其他物品等行为。并规定，违反前两款，责令改正，可处以五十元以上一百元以下罚款；违反三、四项，责令清除污染物，可处以十元以上五十元以下罚款；违反五、六项的，责令改正，并处以二百元以上五百元以下罚款。

       早在2009年，昆明市城市管理综合行政执法局和昆明市公安局就联合下发过《关于违反昆明市“十不”公约的有关行为进行处罚的通告》，规定从2009年4月1日起，市民如果违反了“十不”公约，就将被处以50元的上限罚款。昆明市“十不”公约就包括：不违反交通规则，不乱丢垃圾杂物，不乱倒污水，不随地吐痰，不损坏公物，不踩踏草坪，不乱贴乱画，不插队抢座，不说脏话粗话，不大声喧哗嬉闹。当年昆明还招聘了3000名下岗失业人员担任文明卫生监督岗的工作，由市综合行政执法人员、交警带领，按照简易程序对以上不文明行为进行现场处罚。这些文明卫生监督岗人员、交通协管员在协助执法时，都将佩戴由市城管局统一印制的工作证上岗，使用的罚款收据也是由市财政局统一印制的。

效果追踪

取证难 执行难 罚不了

       在昆明，虽然约束市民不文明行为的法律条款已经出台多年，但是实际效果是有目共睹的。昆明市城市综合行政执法支队副支队长张明维说，取证难、执行难、支持者少都是目前城管部门在管理市民不文明行为时遇到的难题。

       记者就曾在黄土坡客运站附近见过这样一个场景，一个市民随手把烟头扔到地上，卫生监督员立即上前制止，要求对方把烟头捡起来并要进行罚款，但是对方立即蛮横地说：“谁扔烟头了？你怎么证明这个烟头是我扔的？”双方就此争执开来，最后的处罚也就因双方争执不下而不了了之。

      “大多数不文明行为都是即时行为，是一个瞬间的动作，在这个动作出现后，执法人员要如何取证让对方心服口服是个很大的难题。”张明维说，管理这种不文明行为时，执法者既不能扣押市民，也不能扣押其财物，因此一旦被管理者交不出或不愿意交罚款，执法人员也只能以说服教育为主。

       这一点在今年被赋予了执法权力的昆明八大公园中体现得淋漓尽致。“从今年2月份起，被赋予了执法处理权力的昆明八大公园至今都没有多少罚款，原因就是处罚难度太大。”昆明市城市管理综合行政执法支队负责对接八大公园执法问题的杨顺林介绍，由于处罚难度大，公园内对不文明行为更多还是以教育为主。罚款并非目的，但是罚不到款也充分证明了执法难度有多大。

条款对比

不文明行为如何记入诚信档案

       张明维坦言：或许由于制定时间比较早的原因，昆明的现有法律条款似乎没有深圳计划制定的条例囊括范围那么广，处罚细则也没有那么详细。最好奇的一点是：深圳拟对一些不文明的行为加大处罚力度，比如，两年内5次因不文明行为被处罚者加罚1000元，两年之内有10次不文明违法纪录者将被记入征信体系这样的条款在实际操作中如何进行？

       记者了解也发现，要记录一个市民的不文明行为是非常困难的事情，比如之前昆明城管将“首违不罚”的措施用在占道经营或流动摊贩身上的时候，就有不少人质疑过此举的可行性。“首先你要在第一个发现对方违规行为的时候，能够将对方的档案进行登记，才能在第二次再发现对方违规行为时，调出档案以确定并非首次违反，最终才能实现‘首违不罚’”。城管队员也表示，在实际情况中，基本上无法确定对方的身份以记入档案，原因是通常不会有流动摊贩将身份证等有效证件带在身上，所以执法人员也就无法获知其真正的身份，从而无法建立档案。这一点不仅是体现在流动摊贩身上，就连普通百姓也难以保证人人都能随身携带身份证。基于这一点，深圳将如何将市民的不文明行为记入其档案呢？而且昆明城管也没有要求登记对方身份证件的权利。

个人经验

以其人之道还治其人之身

       官渡区城市管理综合行政执法局局长江凯坤一次在上班途中制止了不文明行为，在业界广为流传。“今年2月份在官南大道上开车的时候，看见一辆外地奔驰车一边行进一边往窗外扔垃圾和烟头等，环卫工人上前制止还被辱骂。发现这个情况后，我拦住这辆车，请司机下车打扫其扔出窗外的垃圾，对方态度恶劣。然后我把垃圾清扫起来，让他倒在垃圾桶里，他仍然不愿意。直至我说要请媒体来曝光，他才害怕了，向环卫工人道歉后，清扫了垃圾。”江凯坤在之后动员部下管理市民不文明行为的时候，多次将这个故事作为例子。在他看来，约束市民的不文明行为，罚款只是手段之一，关键要让市民理解文明的意义，并能参与到其中来。

       在官渡区辖区内，江凯坤对于市民不将垃圾扔进垃圾桶的行为的处理对策是，将该市民所扔垃圾倾倒到他的院子里，让他感受乱扔垃圾的害处。“要让市民参与才行，单强制手段是不可取的，执法和处罚永远都是被动的手段。”江凯坤表示，虽然在目前采取的对市民不文明行为的对策方法稍显极端，但效果要比追在屁股后面罚款来得有效。

独家观点

80年后或能解此

“中国式难题”

      “如何让市民行为文明，实际上不只是昆明的问题，而是一个中国式的难题。”昆明市委宣传部副部长、市文明办主任杨凤华表示，目前昆明虽然有管理不文明行为的法律依据，但是由于取证难、执行难、市民不依等状况而被迫变成了“有法不依、执法不严”的状况。而从深层次来挖掘，这个问题实际上是农村问题集中在城市爆发的反映，这样的状况不仅在昆明存在，哪怕在北京，在全国很多城市都是存在的难题。

       他告诉记者，曾经有专家测算过，当一个城市的城市化进程达到80%，农业人口只占15%~20%的时候，一个城市的文明程度就能够提升，而在昆明要达到这样的状况大约需要80年的时间。到那时，高等教育也已经普及，几代人的更替会提升市民的素质。“对于这个说法虽然不能那么准确以数字来标尺，但也说明昆明要解决城市文明问题需要的是时间。”杨凤华说，在目前的情况下，对于抓市民文明行为的方式只能是“抓反复、反复抓”，别无他法，加强法制和管理使得城市文明暂时处于一个动态的平衡是目前唯一的办法。他透露，不久后，昆明将进行一场市容市貌整治的“百日会战”，届时对市民不文明行为的处罚力度还会再加重。

本报记者：陈洁

新闻来源：2012/08/17《春城晚报》  A10